PA Italiana. Tutti i nostri post che parlano di: ‘PA Italiana’

Successivamente puoi leggere gli articoli che i nostri autori hanno classificato nella tematica PA Italiana. Puoi navigare con un click su ogni titolo

Trasparenza nell’amministrazione dei servizi (3°parte)

Ciò che ha di specifico e che la rende un passaggio fondamentale per il futuro del welfare è infatti qualcosa di più profondo, che riguarda non tanto l’estensione dei programmi sociali quanto la struttura interna del sistema, che, come abbiamo detto, assume sempre più una fisionomia mista e plurale. Gran parte dell’analisi condotta negli studi di caso nazionali inclusi in questo volume è appunto dedicata alla ricostruzione dei meccanismi organizzativi e politici che sembrano essere attualmente alla base del funzionamento di questi sistemi complessi. Secondo una rappresentazione diffusa sia negli ambienti accademici che in quelli politici, la ragione principale per la quale la privatizzazione è stata valutata positivamente dai policy makers è da ricercare nei fallimenti che caratterizzano la produzione pubblica di servizi sociali. All’origine di questo fallimento sta, come spiega Weisbrod (1988), l’incapacità dello stato di soddisfare la domanda sociale mar ginale, ovvero quella che si discosta di molto dalla domanda espressa dall’elettore mediano. Altre teorie, come abbiamo visto, insistono sull’inefficienza e sulla rigidità della burocrazia pubblica, sui vincoli a cui sarebbe tenuto il comportamento dello stato (Douglas, 1987). Una spiegazione che fonda il successo della privatizzazione sui fallimenti della regolazione pubblica appare tuttavia debole. In particolare, essa si basa su due presupposti entrambi discutibili. Il primo presupposto è che la scelta tra i diversi modelli regolativi disponibili venga adottata dai polio; makers sull’esclusiva base della convenienza economica. In base alle teorie del fallimento, infatti, la ragione principale per cui le politiche di privatizzazione vengono adottate da molti paesi europei consisterebbe nel fatto che esse garantiscono una fornitura più efficiente ed efficace di quella possibile seguendo altri modelli regolativi. Non c’è dubbio che l’introduzione di elementi competitivi nei sistemi di fornitura dei servizi sociali sia stata determinata soprattutto da imperativi economici. Sarebbe tuttavia alquanto riduttivo pensare che la privatizzazione sia semplicemente un adattamento a mutate condizioni ambientali che hanno richiesto un assetto più conveniente del sistema di offerta.

Le scelte e i processi decisionali che hanno dato corpo a queste politiche sono state assunte all’interno di una certa configurazione di alternative, di conseguenze e di preferenze fortemente influenzate dal contesto istituzionale e culturale in cui gli attori politici rilevanti hanno agito. Si tratta di politiche scelte non solo perché ritenute più convenienti, ma anche perché ritenute più appropriate, ovvero rispondenti a criteri di legittimità e coerenti con gli orientamenti ideologici e culturali dei policy makers.

Il secondo presupposto è ancora più sostanziale e riguarda quale modello teorico viene adottato per spiegare il passaggio da un modello di regolazione ad un altro (Cella, 1997). Seguendo l’impostazione delle teorie del fallimento, si suppone che il fallimento di un principio di regolazione comporti  necessariamente la ricerca e l’adozione di un nuovo modello più efficiente. Il passaggio da un modello regolativo ad un altro si riduce così ad una scelta del mezzo (o dell’assetto) più efficiente. In realtà, come mostrano diverse teorie, i diversi modelli regolativi disponibili ai policy makers non costituiscono esclusivamente mezzi variamente efficienti ed efficaci a seconda del problema da risolvere e del contesto istituzionale e ambientale in cui il problema è inserito. Ogni modello regolativo, infatti, presuppone una forma specifica di coordinamento tra i soggetti che attuano la politica, entro cui soltanto certe modalità di relazione e di organizzazione assumono un senso.

Trasparenza nell’amministrazione dei servizi (2°parte)

Si tratta dunque di un processo eminentemente politico, che redistribuisce diritti e potere, modifica i policy networks e il quadro istituzionale in cui la politica sociale viene giocata, cambia la costellazione degli interessi coinvolti nelle politiche sociali, influenza le forme di definizione dei bisogni sociali. A partire dalla trasformazione dell’assetto organizzativo del sistema d’offerta, la privatizzazione innova radicalmente gli obiettivi e le strategie delle politiche sociali, gli interessi politici e sociali rappresentati nel policy making, la forma stessa del policy making, i criteri di inclusione e di esclusione dei cittadini dai benefici offerti da queste politiche.

Quale sia l’effetto che questi processi di innovazione hanno esercitato sull’assetto istituzionale delle politiche sociali e sulle forme del policy making rimane ancora largamente sconosciuto. Le scarse riflessioni sinora disponibili su questo punto conducono infatti a conclusioni contraddittorie e ambigue. C’è chi segnala che l’affidamento crescente di servizi a fornitori privati viene utilizzato come uno strumento di restringimento della spesa sociale, di riduzione della cittadinanza sociale e di razionamento dei servizi (Smith, Lipsky, 1993). Il suo significato politico non sarebbenquello economico di incrementare l’efficienza, bensì quello di rendere sostenibili politiche di razionamento dei servizi. In questa stessa prospettiva si collocano quelle interpretazioni che insistono sul notevoli vantaggi che gli attori politici traggono dalla delega di responsabilità pubbliche a soggetti privati e dalla conseguente depoliticizzazione dei processi decisionali inerenti le politiche sociali (Seibel, 1989).

Secondo altri, tuttavia, esiste una versione “benigna” o “soft” della privatizzazione, che prevede il trasferimento di responsabilità non tanto verso le imprese lucrative, quanto verso organizzazioni nonprofit, maggiormente disposte a tener conto di considerazioni di tipo qualitativo nella fornitura dei loro servizi (Salamon, 1993). Inoltre la privatizzazione viene vista come una strategia alternativa alla riduzione della spesa pubblica e al restringimento della platea dei beneficiari;

essa anzi consente di rendere più competitivo il sistema a parità di risorse impiegate, rendendo meno necessari i tagli al finanziamento pubblico (Le Grand, 1990). Infine essa favorisce la mobilitazione di risorse private ed una diversificazione dell’offerta. Secondo Kramer (1994), ad esempio, in diversi paesi la privatizzazione ha consentito nell’ultimo decennio il mantenimento, se non l’accrescimento, del livello d’offerta precedente. Queste interpretazioni, per quanto preziose, tuttavia non colgono in pieno la novità fondamentale della privatizzazione. Essa non consiste nel rendere più facile la riduzione della spesa pubblica né nel consentire, al contrario, il mantenimento del livello di copertura dei bisogni garantito in passato. Come abbiamo detto, infatti, la privatizzazione si presta ad un uso politico diversificato, né essa da questo punto di vista ha assunto una funzione univoca: a seconda dei contesti nazionali e politici, essa è stata adottata nel quadro sia di politiche di riduzione del welfare che di politiche di espansione o quantomeno di mantenimento del welfare. Ciò che ha di specifico e che la rende un passaggio fondamentale per il futuro del welfare è infatti qualcosa di più profondo, che riguarda non tanto l’estensione dei programmi sociali quanto la struttura interna del sistema, che, come abbiamo detto, assume sempre più una fisionomia mista e plurale.

Il personale non professionale della Pa Italiana (2°parte)

pubblicaamminis

Il dirigente fa proposte al dirigente generale ed esegue i suoi progetti, dirige uffici minori. I dirigenti fanno parte di quella che si chiamava carriera direttiva. La disciplina dei dirigenti è regolata dalla contrattazione collettiva, la legge 59/87 ha esteso anche ai dirigenti il regime di diritto privato del rapporto di lavoro. Malgrado in Italia ci sia stata una normativa apposita per i dirigenti, la loro qualificazione e motivazione sono inferiori a quelle che si registrano in Francia o nel Regno Unito. Bisogna infine trattare dell’impiego privato con pubbliche amministrazioni. E’ stato il rapporto che ha caratterizzato fin dagli anni trenta i l rapporto con gli enti pubblici economici, che all’inizio rappresentò una novità, ma che in seguito si è andata attenuando. Questi enti hanno un rapporto di lavoro subordinato di diritto privato il cui giudice è l’autorità giudiziaria ordinaria. Di recente istituti come l’ISVAP (Vigilanza assicurazioni private) e la CONSOB (Commissione società e Borsa) hanno adottato lo stesso sistema, che oggi non costituisce una grande differenza, resta solo la possibilità che per una maggiore libertà dovuta ai regolamenti propri si può ottenere

una maggiore retribuzione per i l personale. Questi rapporti di cui si è parlato hanno un elemento comune che è la volontarietà, ma la pubblica amministrazione può avvalersi anche di prestazioni imposte autoritariamente. Questo è il servizio militare obbligatorio. Gli uffici pubblici per svolgere la loro attività hanno bisogno oltre che di personale, di mezzi. Per lungo tempo per mezzi dell’azione amministrativa si sono intesi i beni pubblici, in specie quelli immobiliari. I beni erano da un lato utilizzati come sedi di uffici pubblici e fornivano entrate al tesoro tramite canoni, pedaggi ecc.

Oggi le entrate patrimoniali rappresentano lo 0,50% delle entrate, quella odierna è una finanza da tributi non da patrimonio. Se tra i mezzi di cui si serve ‘lo Stato i l denaro ha un posto così rilevante, ciò è dovuto al fatto che ogni attività amministrativa comporta spese di attrezzatura, di retribuzioni, di gestione. Nello svolgimento di una funzione redistributiva lo stato sociale destina parte delle sue risorse a prestazioni sociali, che nel suo insieme costituiscono un terzo della spesa pubblica. Queste due cause determinano una crescente tensione perché sono alla base del deficit pubblico e dei conflitti che insorgono tra amministrazione di spesa (i vari Ministeri) e amministrazione di gestione di spesa (tesoro).01-pubblica-amministrazione

La caratteristica del sistema finanziario italiano è quella di avere un forte accentramento delle entrate e un notevole decentramento della spesa. Quasi la totalità delle entrate tributarie sono percepite dal Ministero delle finanze ed affluiscono al Tesoro dalle amministrazioni periferiche. Le spese sono determinate sia dalle amm. centrali, che da quelle locali, che dagli enti. Gli enti locali non avendo entrate proprie le derivano dal Tesoro, ciò determina conflittualità con lo Stato e una certa irresponsabilità finanziaria nelle amm. a base elettiva. Non verificandosi il controllo popolare proprio del parlamento, il Tesoro deve fissare i e d . tetti di spesa imposti agli enti erogatori. Questa è una caratteristica tipicamente italiana.


Il personale nella Pubblica Amministrazione di

Il personale non professionale della Pa Italiana

01-pubblica-amministrazione

Il personale non professionale, detto in passato onorario perché non retribuito, comprende coloro che prestano la propria opera senza vincolo di subordinazione. Il termine di personale non professionale indica persone la cui attività o professione principale è un’altra, mentre il contenuto delle prestazioni è professionale. La categoria comprende membri del governo, amministratori di enti pubblici, sindaci etc., esperti. Le loro funzioni sono le più varie; nel secolo scorso i membri delle classi agiate prestavano gratuitamente la loro opera nelle amministrazioni pubbliche, e il sistema delle cariche onorifiche è aristocratico mentre il sistema burocratico permette ai più umili di raggiungere cariche eminenti nei pubblici uffici, come sottolinea V . E . Orlando. Oggi l’amministrazione si apre alle società e quando la carica assorbe  molto tempo si cerca di assicurare un compenso. Per il personale non professionale non vi sono organici ma,è la legge che dispone quanti debbano essere gli assessori o i membri del Consiglio di amministrazione di un ente pubblico.

pubblicaamminis

I modi di selezione avvengono o mediante elezione o per designazione. Il contenuto delle prestazioni può essere politico, amministrativo, di direzione, consultivo.- Discussa è la questione dei diritti patrimoniali. In origine non si aveva compenso. Si è poi ritenuto che un’indennità consentisse a tutti di potere

accedere a queste cariche. Alcune di esse richiedono tutta l’attività lavorativa di chi vi è preposto. In alcuni casi vi sono guarentigie, quali l’inamovibilità o l’insindacabilità. II rapporto ha una durata determinata, variabile a secondo accasi, a volte può essere rinnovata. Il Governatore della Banca d’Italia può rimanere a vita per evitare che la sua nomina sia sottoposta a pressione. Una posizione particolare è quella dei dirigenti, previsti dal D.P.R. n. 748 dèi.30 giugno 1972 per lo Stato. La categoria è stata estesa a tutto il settore pubblico e i l decreto n. 29 del ’93 ha individuato nell’ambito di quelle prima considerate carriere direttive due qualifiche: dirigenti, dirigenti generali. La dirigenza è stata istituita allorché si è compreso che il Ministro è solo formalmente a capo dell’amministrazione. La dirigenza è retta da tabelle organiche per ministeri. Dirigente generale del primo e secondo livello sono presenti solo nell’amministrazione statale.

L’accesso alla dirigenza è regolato dall’art. 28 del decreto n. 29 e successive modifiche. Vi sono due modi di accesso: un corso-concorso per almeno il trenta per cento dei posti, per gli altri un concorso per

esami. Il corso si svolge presso la Scuola superiore della pubblica amministrazione, dura due anni e si conclude con un esame. Al concorso per esami sono ammessi i dipendenti .delle qualifiche funzionali superiori con 5 anni di servizio. I dirigenti generali sono nominati con decreto del Presidente della Repubblica previa deliberazione del Consiglio dei ministri, in base ad alcuni requisiti come l’esperienza professionale ed età minima 35 .anni. Sulla Gazzetta ufficiale deve essere pubblicato assieme al provvedimento il “curriculum” del designato. Le prestazioni e i poteri dei dirigenti sono collegate alla definizione dei rapporti tra politica e amministrazione. II dirigente generale svolge tre compiti: 1) attività funzionale a quella del ministro (presentazione di proposte), 2) poteri di organizzazione di gestione di spesa e personale, funzionali all’ufficio di direzione generale, 3) e quelli relativi a rapporti con organi consultivi e giurisdizionali.


Il personale nella Pubblica Amministrazione di

L’organico della PA italiana

forum2

L’organico è una pianta in cui per ogni amministrazione è stabilito il numero dei posti distinto per ruolo e grado. Esso è disposto per legge o regolamento. I ruoli, indicano categorie chiuse di personale appartenente ad una amministrazione. 1 ruoli delle sole amministrazioni statali sono un migliaio. Il D.P.R. n. 618/1977 ha istituito presso la Presidenza del consiglio “ruoli unici” di impiegati e operai, per ridurre i ruoli, ma il risultato è stato che questi si sono uniti a quelli esistenti. Le qualifiche sono state introdotte al posto delle preesistenti carriere (direttiva, di concetto, esecutiva, ausiliaria) e l’intenzione era quella che il dipendente entrava in una qualifica e vi restava con aumenti periodici di stipendio. La costituzione del rapporto è stata da ultimo regolata dal D.P.R. 9 maggio 1994, n. 487 che prevede il seguente procedimento: si fanno le rilevazioni dei fabbisogni, l’accertamento dei carichi di lavoro e la procedura di mobilità. Si ha poi un’autorizzazione governativa, il bando di concorso, le domande con i requisiti prescritti, una valutazione comparativa, che porta ad una graduatoria di idonei. Il regime del rapporto così com’è attualmente non regolamenta più soltanto i termini essenziali dei diritti e dei doveri delle parti ma anche le modalità di conferimento degli uffici, i criteri per la determinazione delle qualifiche e dei profili professionali. Il principio attorno a cui ruota la costituzione del rapporto è quello sancito dall’art. 97 Cost. . per cui agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso.j^Con questo metodo di scelta si afferma il “merit system” che garantisce eguaglianza e imparzialità nelle assunzioni.20020522155008_10-113-232-16

A questo principio sono ammissibili deroghe previste per legge ed esso è stato abbondantemente aggirato: si hanno concorsi riservati o con alcuni posti riservati, si procede a stabilizzazioni di dipendenti precari. La 1. 24 dicembre 1993 n. 537 ha cercato di porre argine agli abusi più frequenti.

Abolita l’autorizzazione ministeriale alla stipula, l ‘ ARAN previo parere del “comitato di settore” dell’amministrazione interessata, trasmette la proposta di accordo alla Corte dei conti, che eserciterà un controllo soltanto sulla legalità finanziaria. Un altro punto saliente del decreto è stabilito dall’art. 68 che devolve al giudice del lavoro tutte le controversie dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni. Vi sono poi norme che consentono il prelievo dalle liste di collocamento o la riserva del 50 per cento per coloro che sono in cassa integrazione.

Le prestazioni vengono svolte in termini di diritti e obblighi. Il dipendente è tenuto alla prestazione con le modalità fissate dai contratti e ad osservare: l’orario di lavoro, il lavoro straordinario, l’obbligo di residenza, incompatibilità con l’esercizio di altre professioni, segreto d’ufficio, rispetto della disciplina. Di contro ha diritto: alla retribuzione a varie indennità, al trattamento di quiescenza, permesso, congedo ordinario e straordinario, aspettativa. Il principio del merito, affermatosi nell’accesso è fortemente attenuato da quello dell’anzianità nella progressione di carriera, che preserva la burocrazia da interferenze esterne ed evita che i dipendenti concorrano l’uno contro l’altro. In passato sono stati introdotti obblighi che limitavano la libertà e diritti costituzionalmente garantiti, attualmente l’unico limite consentito è quello previsto dall’art. 98 Cost. che è stato ritenuto operante solo per le forze di polizia.

L’amministrazione delle poste

9850.immagine2.1

L’amministrazione delle poste è stata trasformata in società per azioni; l’azienda di Stato per i servizi telefonici soppressa, e i servizi da essa svolti concessi a società privata; le ferrovie dello Stato sono diventate S.P.A.

Nel modello originario dell’organizzazione statale, tutto il complesso -egli uffici di amministrazione attiva, è inserito in via diretta o indiretta in un apparato ministeriale due organizzazioni differenziate, Consiglio di Stato e Corte dei conti, con compiti non di amministrazione attiva.poste-italiane-downgrade

Nell’esperienza più recente si sono venute affermando le Autorità amministrative indipendenti, dotate o meno di personalità giuridica, per governare determinati settori di amministrazione, secondo un modello organizzativo e funzionale svincolato dall’organizzazione ministeriale. Il principio che ispira la creazione di queste autorità indipendenti tende alla dislocazione fuori d a l l ‘ i n f l u e n z a parlamentare e quindi politica, di settori amministrativi ritenuti particolarmente delicati.

Le amministrazioni autonome o aziende autonome sono organizzazioni inserite in alcuni ministeri che svolgono attività di tipo operativo – produttivo (servizi) j che richiedono particolari regole di gestione, per cui la disciplina relativa alle amministrazioni ministeriali, si applicano ad esse con numerose deroghe. In esse il ministro assume il ruolo del presidente del consiglio di amministrazione, ma i compiti

amministrativi sono affidati a un direttore generale. In tempi recenti attività tipiche delle aziende sono state organizzate secondo il modello dell’ente pubblico economico o delle società per azione.

Di amministrazione autonoma esiste ormai soltanto l’amministrazione dei monopoli di stato.

Queste amministrazioni hanno compiti, uffici e personali propri. Sono collocati al centro e non sono sottoposte a indirizzo governativo. I titolari ‘vengono nominati dai presidenti delle Camere scelti da categorie professionali estranee alla burocrazia statale, con- incompatibilità di svolgere altre attività durante il mandato e con dei limiti riguardo ad esso.

Le organizzazioni più significative fra queste autorità sono: la Commissione di garanzia del diritto di sciopero (1. 146/1990), a cui sono affidati poteri di valutazione (artt. 13 e 14) circa l’idoneità delle misure volte ad assicurare il contemperamento dell’esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti delle persone (art. 12). La commissione è un organo collegiale composta da esperti in materia di d. costituzionale, d. del lavoro e di relazioni industriali. Ha potere regolamentare, le spese per il suo funzionamento sono a carico della Presidenza dei Consiglio. Nessun potere direttivo o di controllo esiste ne: confronti di essa riferibile a qualsiasi autorità di governo.

Il Garante per la radiodiffusione e l’editoria (1. 6/8/1990 n. 223), cor. poteri di programmazione, autorizzazione e controllo su imprese radiotelevisive ed editoriali. Organo monocratico ha alle sue dipendenze un ufficio composto da funzionari dello Stato collocati fuori ruolo. Autorità garante della concorrenza e del mercato (1. 10/10/1990, n. 287). organo collegiale mirante ad impedire infrazioni ai divieti stabiliti a tutela della libertà di concorrenza tra imprese e a controllare le operazioni di concentrazione. Sono dotati, in parte di indipendenza la CONSOB (Commiss. Naz. Società e Borsa) e i difensori civici. Le autorità amministrative dotate di maggior indipendenza, sono dotate oltre che di poteri amministrativi, anche di poteri normativi e giurisdizionali, in quanto la loro attività si svolge in maniera contenziosa. Essi sono in sostanza dei corpi pubblici che per giustificare la loro indipendenza, riproducono in forma embrionale i tre poteri dello Stato. Gli enti pubblici, hanno avuto una tale proliferazione che non costituiscono più una nozione unitaria. La Toro moltiplicazione ne ha vanificato i tratti comuni per cui di essi si può fare una esemplificazione che non ha il carattere di classificazione.

L’organizzazione amministrativa e alcuni principi

image (1)

L’organizzazione amministrativa è retta da alcuni principi, i l primo dei quali è quello di sussidiarietà previsto dall’art. 313 del Trattato dell’Unione europea, per la stessa Unione, ma di vasta applicazione

all’interno di essa. Secondo questo principio è previsto che l’istituzione superiore intervenga solo nell’evenienza in cui gli obiettivi dell’azione non essere realizzati congruamente da istituzioni di livello inferiore. Un altro principio è quello predisposto dal decreto legislativo n. “29 del 1993, secondo cui le amministrazioni pubbliche sono organizzate in modo da assicurare economicità, speditezza e rispondenza al pubblico interesse dell’azione amministrativa; sono articolate in uffici per funzioni omogenee secondo che abbiano funzioni finali, strumentali o di supporto. Assicurano il collegamento anche informatico degli uffici e l’informazione dei cittadini. Secondo il modello tradizionale, l’organizzazione ruota attorno agli organi e agli enti pubblici, in pratica intorno alla figura di persona giuridica e in particolare lo Stato. In una amministrazione più complessa, in cui lo Stato ha perso il suo ruolo di unificatore centrale, le amministrazioni sono frammentate e differenziate.

Nel modello organizzativo tradizionale, figura predominante è quella del Ministero. In esso, nei paesi a regime parlamentare, si attua il “continuum” popolo-maggioranza parlamentare-governo-amministrazione.

Per questo motivo il vertice ministeriale è mutuato dal governo. Il ministro, membro del consiglio dei ministri è anche Capo dell’amministrazione-ministero. Ciò serviva ad assicurare la riferibilità dell’amministrazione allo. Stato nel doppio ruolo politico amministrativo. Il ministero si suddivide in direzioni generali le quali a loro volta si distinguono in divisioni; vi è poi un consiglio di amministrazione con compiti attinenti al rapporto di lavoro dei dipendenti, oltre a organi collegiali consultivi (CUN).contabilita_fiscale

I ministeri (19) si distinguono in quelli con compiti di ordine: Affari esteri, Interno, Difesa, Grazia e giustizia; quelli con compiti economici: Risorse agricole-alimentari, Industria e Commercio, e Commercio con l’estero, Lavoro e previdenza sociale; i tre ministeri finanziari: Tesoro, Bilancio, Finanze e infine quelli con compiti culturali e di servizio sociale, e quelli attinenti a infrastrutture e servizi.          La 1. n. 400 del 23 agosto 1988, dando attuazione all’art. 95 Cost., ha regolamentato l’attività di governo e l’ordinamento della Presidenza del Consiglio. Il Consiglio dei ministri: determina l’indirizzo generale dell’azione amministrativa; delibera gli atti di indirizzo alle regioni; nomina i presidenti di Enti e aziende a carattere nazionale. Per quanto riguarda l’organizzazione della Presidenza il cui nucleo centrale è costituito dal segretariato vi è una serie di uffici necessari che sono i dipartimenti, distinti per compiti. L’amministrazione delle poste è stata trasformata in società per azioni; l’azienda di Stato per i servizi telefonici soppressa, e i servizi da essa svolti concessi a società privata; le ferrovie dello Stato sono diventate S.P.A. Le amministrazioni autonome o aziende autonome sono organizzazioni inserite in alcuni ministeri che svolgono attività di tipo operativo – produttivo (servizi) j che richiedono particolari regole di gestione, per cui la disciplina relativa alle amministrazioni ministeriali, si applicano ad esse con numerose deroghe. In esse il ministro assume il ruolo del presidente del consiglio di amministrazione, ma i compiti amministrativi sono affidati a un direttore generale. In tempi recenti attività tipiche delle aziende sono state organizzate secondo il modello dell’ente pubblico economico o delle società per azione. Di amministrazione autonoma esiste ormai soltanto l’amministrazione dei monopoli di stato.

L’autonomia politico-amministrativa

simboloRepubblica

Gli uffici sono monocratici se ne è titolare una sola persona fisica e collegiali. Questi ultimi sono rappresentativi se sono scelti mediante elezione popolare o su segnalazione di associazioni private. I collegi si dividono in perfetti se possono discutere ed esprimere la volontà, imperfetti se possono solo esprimere la volontà (collegi elettorali). Altre classificazioni rispetto ai compiti riguardano gli uffici di amministrazione attiva, consultiva, deliberativa di controllo. I rapporti tra uffici si possono collocare secondo che siano di subordinazione, di equiordinazione o di indipendenza. Nei rapporto di subordinazione, l’ufficio subordinato è sottoposto a quello sopraordinato con rapporti di gerarchia, direzione, controllo, delegazione. La gerarchia è la formula organizzativa attraverso cui l’amministrazione pur nella sua suddivisione mantiene un carattere unitario. Tramite il rapporto gerarchico l’ufficio sottordinato è 36 sottoposto al potere di comando (ordini), indirizzo, vigilanza (annullamento d’ufficio), delegazione e avocazione. Direzione è il rapporto attraverso il quale un ufficio da indirizzi o direttive e a volte il titolare dell’ufficio sopraordinato sceglie quello sottoposto. Se l’ufficio sottordinato è un ente, questo è in rapporto di strumentalità.ATI L’atto di indirizzo non può essere identificato con l’ordine, in quanto il primo non è un atto puntuale ma determina le finalità dell’azione. Il controllo è la verifica della conformità della condotta e di un atto a regole preesistenti; può avere ad oggetto atti singoli o l’attività complessiva dell’ufficio sottoordinato. La delega, una figura presente anche tra rapporti che non sono di subordinazione è un istituto attraverso cui l’ufficio sopraordinato

trasferisce al secondo propri compiti o propri poteri. I rapporti di equiordinazione si estrinsecano nella parità, un rapporto in cui si posseggono medesimi poteri (due Direzioni generali di un ministero).

L’indipendenza o autonomia si differenzia per il suo contenuto che può riguardare l’aspetto politico-amministrativo, quello normativo, organizzativo, finanziario. Per autonomia politico-amministrativa si intende la capacità di darsi un indirizzo politico, tipico degli enti rappresentativi (regioni, province,

comuni). Il decentramento consente una forma di autonomia più limitata perchè consiste nella devoluzione di funzioni da uffici centrali a uffici locali. Una forma di decentramento massiccia fu quello operato dal D.P.R. n. 616 del 1977, con il quale numerose funzioni dello Stato o di enti pubblici nazionali furono delegate alle regioni e ai comuni e province. L’autonomia finanziaria comporta la possibilità di entrate proprie o di quote di tributi di altri enti. La Cost. art. 119 aveva dotato le regioni di tale autonomia che è stata però notevolmente limitata. Altre forme di rapporti possono essere stabiliti con leggi,come è avvenuto di fatto con la 1. 241 del 1990 che ha previsto accordi di programma e conferenze di servizi. La Legge 142 cit. ha dotato i Comuni e le Provincie di autonomie statutarie, cosi come la Costituzione aveva previsto, per le Regioni (artt. 116 e 123), senza pronunciarsi per gli enti locali minori. Lo statuto viene deliberato dal Consiglio (comunale o provinciale) voto palese dei due terzi dei componenti. La votazione ove non raggiunta tale maggioranza qualificata, può ripetersi entro trenta ed approvato a maggioranza assoluta. L’art. 4 2° comma 1. 142/90 prescrive che lo statuto determini competenze degli organi operanti nell’ambito dell’Ente, funzionamento è rimesso alla disciplina regolamentare. Lo statuto disciplina la collaborazione fra Comuni e Province partecipazione popolare, l’accesso ai procedimenti e in vista valorizzazione delle forme associative, lo statuto promuove tali forme collaborative.

Le funzioni dello stato (3°parte)

20020522155008_10-113-232-16

La Costituzione all’art. 97, nella sezione riguardante la pubblica amministrazione, pone una riserva di legge in materia di organizzazione al fine di assicurare il buon andamento e l’imparzialità problema dell’organizzazione viene generalmente affrontato partendo dalla teoria dell’organo che è una derivazione della teoria dello Stato. non è un rapporto diretto come nella rappresentanza, ma un rapporto mediato dall’organo. Quindi non possiamo identificare l’organo con la

persona fisica che ne è titolare. Si sono visti allora gli organi come “istituzione” che attuano la volontà dell’ente e a cui sono preposti gli individui (S. Romano). Ma dietro queste definizioni vi è la visione dello Stato vista nella sua unità. Venuta meno questa sua unitarietà quale sarà la sua relazione con gli organi e degli organi fra di loro? La complessità delle relazioni giuridiche tra gli organi è ormai così evidente che per superarla bisogna ricorrere a minuziose discipline procedimentali che stabiliscono i rapporti tra i vari uffici.

simboloRepubblica

Dietro il problema dell’organo sta il tema dello Stato di cui non si può dire più se sia un Ente o un aggregato di figure giuridiche soggettive (Giannini); i significati del termine Stato sono così numerosi (ne sono

stati contati 145 nel 1931), da non essere utilizzabili. Oltretutto non è più necessario ancorarsi ad un potere superiore sovrano, perché la sovranità è rimessa al popolo (art. 1 cost.), e negli ordinamenti a sovranità popolare si deve ammettere una molteplicità di centri di potere (pluralismo). In genere l’organizzazione viene in essere allorché viene individuata una funzione (ad es. l’esigenza dello sviluppo del meridione, per cui erano necessari interventi statali straordinari nel campo delle opere pubbliche e dell’agricoltura impose la nascita di un apparato amministrativo, Cassa per i l Mezzogiorno dotata di personalità giuridica

e di mezzi finanziari). Una funzione viene in evidenza e la disciplina che ne consegue viene distribuita e organizzata tra diversi uffici. Gli uffici pubblici sono così numerosi da rendere difficile una classificazione esaustiva. Uffici necessari sono quelli stabiliti da una norma di legge, se invece la potestà di istituirlo è lasciata all’apparato stesso, che può crearlo o meno, si è in presenza di uffici non necessari.

Vi è poi la distinzione in relazione alla durata in ordinari e straordinari. Quelli ordinari sono permanenti, i secondi sono a termine, cosi la Cassa per il Mezzogiorno, molte commissioni ministeriali. Il rischio degli uffici ordinari è quello che durino fino a che una legge apposita non ne dichiari la fine (negli USA sunset laws 1. tramonto). A termine sono pure le amministrazioni per obiettivi o di scopo. In relazione all’area in cui operano, gli uffici possono essere centrali, periferici, locali e misti. Centrali sono i ministeri che operano a Roma, periferici gli uffici dipendenti da quelli centrali ma posti in periferia (Provveditorato agli Studi rispetto al Ministero Pubblica Istruzione). Sono locali gli uffici di amministrazioni autonome, posti in periferia: regioni, comuni, provincie. Gli uffici misti hanno sede centrale, ma rappresentano anche interessi locali (C.E.R. Comitato per l’edilizia residenziale). In relazione alle strutture gli uffici possono essere semplici o complessi: il ministero è un ufficio,complesso.

Le funzioni dello stato (2°parte)

AVATAR-OMINI-PITTURA

Si pensi alle certificazioni e alla disciplina del pubblico risparmio, ove le amministrazioni assicurano che atti svolgentisi tra privati, abbiano requisiti di certezza e di trasparenza, oppure alla determinazione autoritativa dei prezzi o alla pianificazione di suoli urbani. A ben vedere queste attribuzioni sono sempre in vista dei fini che possono essere di organizzazione, di conservazione (polizia, certificazione), di benessere (tutela salute, istruzione, cultura, ecc.). Queste funzioni sono tipiche di una amministrazione di prestazione, contrapposta ad una amministrazione di intervento corrispondente al dualismo Stato di diritto-Stato sociale. Questo è un fenomeno studiato dalla scienza giuridica tedesca secondo cui ci si vuole rendere conto del perché nella dialettica tra limite amministrativo e libertà privata, le pubbliche amministrazioni si presentano sempre più come fornitrici di prestazioni utili ai privati. E’ la realtà del Welfare-State per cui le nuove attività di prestazione dei poteri pubblici sono distinte dalle attività economiche tradizionali, in quanto tese alla realizzazione di un fine genericamente positivo. Le funzioni, viste nella sintesi dei diversi elementi enunciati, sono qualcosa di diverso dalla organizzazione e dai procedimenti oggetto tra l ‘ altro di uno studio, proprio perché il diritto amministrativo non si esaurisce in essi ma è ordinato secondo le funzioni. Poiché non vi sono limiti all’ambito di funzioni delle pubbliche amministrazioni, tranne quelli derivanti dal fatto di essere persone giuridiche da cui deriva l’inapplicabilità di alcuni istituti come il matrimonio o il testamento, si cercherà di individuare i cambiamenti principali delle funzioni amministrative e di soffermarsi su quelle oggi prevalenti.

simboloRepubblica

Per comprendere l’evoluzione storica delle funzioni e individuare quelle oggi prevalenti, basterà riferirsi all’andamento della spesa e del personale. Mentre, ad esempio, la spesa pubblica per l’ordine e la sicurezza è rimasta percentualmente stabile, dagli i n i z i del secolo ad oggi, quella per la previdenza e assistenza è aumentata di 30 punti, quella della sanità di per l’istruzione di 4. Per la difesa e i servizi in generale la spesa è diminuita. Sulla rilevanza giuridica dell’organizzazione si sono avute in passato, per gli studiosi di diritto amministrativo tedeschi, posizioni-contrastanti. Mentre fra gli asserrari di scienze dello Stato (Von Stein), il diritto dell’organizzazione faceva parte integrante del diritto amministrativo, altri (Otto Màyèr) ne esclusero questa materia perché i principi riguardanti l’organizzazione rimanevano all’interno dell’amministrazione, e non avevano effetti sulla collettività in termini di diritti e doveri. Le ragioni di tale posizione trovano il loro fondamento, nel liberalismo, che come sappiamo si preoccupava, nel diritto amministrativo, del rapporto individui e Stato e di fissare garanzie ai primi nei confronti dello Stato. Inoltre al suo sorgere il diritto amministrativo ha utilizzato le tecniche del diritto privato che essendo relativo a persone fisiche, ha fatto si che si antropomorfizzassero realtà ben diverse, costituite da corpi e organismi collettivi. Allorché si ammetteranno le norme di organizzazione, le si terranno distinte dalle norme giuridiche primarie, dirette a tutti, mentre queste esaurirebbero la loro efficacia nell’ambito degli organismi pubblici. Ormai si è consapevoli della rilevanza dell’organizzazione, perché la disciplina che la regola distribuisce poteri tra uffici e quindi ne determina il peso, nei confronti “degli altri uffici pubblici e nei confronti dei cittadini.

Trovi qui tutte le informazioni sulla finanza italiana e internazionale. Iscriviti ai nostri feed RSS per ricevere le ultime notizie.

Scrivi il tuo indirizzo e-mail e iscriviti: