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La normazione secondaria

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Un fenomeno particolare di normazione secondaria viene considerata ed. formazione negoziale, il cui contenuto è formato dagli collettivi che sono il prodotto della contrattazione sindacale. Questi accordi, regolati dalla 1. n. 93/83, sostituita adesso dal 29/93, costituiscono espressione di “delegificazione”, in quanto materia, il pubblico impiego, regolata anteriormente tramite una primaria (legge), viene adesso disciplinata da norme secondarie (regolamenti). La consuetudine appartiene alla categoria dei fatti normativi (fonti fatto), quello che acquistano forza normativa grazie} all’osservanza che ricevono dei consociati. E’ opinione diffusa che perché la consuetudine è paragonabile a una norma occorra che vi sia l’elemento materiale che espressione attraverso i partiti, i Sindacati, i gruppi-di pressione accolti non soltanto nella Costituzione formale ma in quella che può definirsi la costituzione materiale. Si moltiplicano le fonti del diritto e si va affermando sempre più un diritto pattizio. Secondo questo modello, il funzionamento delle società occidentali contemporanee, sarebbe assicurato dalla collaborazione che si instaura fra Stato e grandi gruppi di interesse nella attuazione delle scelte politiche. Come espressione di questa tendenza si può citare i l ed. “accordo Scotti” del 1983, ove attraverso una procedura complessa e informale si raggiunge tra Governo e parti sociali un accordo in cui il primo sia impegnato sulla politica fiscale, sociale, tariffaria, previdenziale mentre le seconde prendevano impegni riguardanti i contratti di lavoro, riduzione di orario di lavoro,etc.

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Sono da considerare inoltre i fatti e gli atti che pongono norme interne, che non sono parti normative per l’ordinamento generale ma sono costitutivi di organizzazioni e ordinamenti particolari. Tra di questi è da annoverare la prassi, cioè quella costante ripetizione di comportamenti da pane di un organo o comunque di un apparato organizzatorio pubblico che dà origine a regole di condotte limitatamente all’interno della P.A. In alcune materie, quali i contratti della P.A., il pubblico impiego, la prassi svolge un ruolo importante per i fini dell’attuazione dell’ordinamento: si pensi alle gare ufficiose della P.A. e ai cottimi fiduciari che ne seguono. La prassi è rilevante anche nell’ambito dei doveri d’ufficio in quanto costituiscono un parametro cui il dipendente può ispirare la propria condotta. Vi sono infine atti normativi interni, quali circolari, normali istruzioni che sono espressione dell’attività di auto-organizzazione dell’ente o

dell’ufficio. Così le circolari che possono o contenere istruzioni, modalità di esercizio di un servizio, o anche interpretazione di norme di diritto positivo. Naturalmente queste non sono vincolanti né per i privati né per figure soggettive individuate, o comunque una generalità determinabile di soggetti. Le norme statutarie sono costitutive dell’ordinamento giuridico e sono equiparate alle norme secondarie dello Stato. Rispetto ad esse vi è sempre un atto statale (o regionale) in funzione di approvazione senza che questo lo trasformi in atto statale. Il contenuto dello statuto riguarda l’organizzazione dell’Ente e le regole della sua attività. Essa varia a secondo le finalità dell’ente. Così per le Università, dotate adesso di un’ampia autonomia, non riguarda più soltanto la disciplina degli studi, ma anche l’autonomia didattica, scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile. L. 1989/168. Negli enti pubblici associativi sono contenuti statuizioni su diritti e doveri dei componenti, garanzia delle minoranze, poteri disciplinari, tutte fonti di situazioni giuridiche soggettive.

Altre fonti normative

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Le materie che possono essere disciplinate mediante regolamenti riguardano: contratti, l’edilizia, polizia urbana, mercati, etc. II rapporto tra regolamenti statali e regionali e quelli provinciali comunali si basa non sul principio di gerarchia ma su quello di competenza. Dei regolamenti si fa una distinzione a seconda che siano esecutivi indipendenti, delegati. I regolamenti esecutivi, hanno il compito di attuare, specificare integrare quanto disposto da una norma legislativa.

I regolamenti indipendenti, regolano materie ove manchi una disciplina legge, purché non si tratti di materie riservate alla legge, art. 17 1. 400 cit.. Hanno sempre avuto rilievo a livello locale, si pensi all’art. 871 ce.

secondo cui le regole da osservarsi nelle costruzioni sono stabilite dai regolamenti edilizi comunali, o all’art. 873 per cui le distanze fra le costruzioni possono essere stabilite nei regolamenti comunali. I regolamenti delegati sono quelli autorizzati dalla legge a fare qualcosa di più di quel che può fare un comune regolamento, per cui prendono anche il nome di r. autorizzati o facoltizzati. Tale possibilità riguarda il fatto che essi possono: a) derogare ad alcune norme di legge, b) delegificare come nel caso della contrattazione nel P . L ex 1. 93/’83; c) disciplinare materie non rientranti nell’attività amministrativa come il

regolamento di procedura del C.S. Nell’ottica di un decentramento normativo, è attribuita potestà statutaria

agli enti pubblici che con essi ne disciplinano l’organizzazione e l’attività. La 1. 142/90 ha dotato anche i Comuni e le Provincie dell’autonomia statutaria. Le norme statutarie sono costitutive dell’ordinamento giuridico e sono equiparate alle norme secondarie dello Stato. Rispetto ad esse vi è sempre un atto statale (o regionale) in funzione di approvazione senza che questo lo trasformi in atto statale. Il contenuto dello statuto riguarda l’organizzazione dell’Ente e le regole della sua attività. Essa varia a secondo le finalità dell’ente. Cosi per le Università, dotate adesso di un’ampia autonomia, non riguarda più soltanto la disciplina degli studi, ma anche l’autonomia didattica, scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile. L. 1989/168. Negli enti pubblici associativi sono contenuti statuizioni su diritti e doveri dei componenti, garanzia delle minoranze, poteri disciplinari, tutte fonti di situazioni giuridiche soggettive. La Legge 142 cit. ha dotato i Comuni e le Provincie di autonomie statutarie, cosi come la Costituzione aveva previsto, per le Regioni (artt.116 e 123), senza pronunciarsi per gli enti locali minori.

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Lo statuto viene deliberato dal Consiglio (comunale o provinciale) voto palese dei due terzi dei componenti. La votazione ove non raggiunta tale maggioranza qualificata, può ripetersi entro trenta ed approvato a maggioranza assoluta. L’art. 4 2° comma 1. 142/90 prescrive che lo statuto determini competenze degli organi operanti nell’ambito dell’Ente, funzionamento è rimesso alla disciplina regolamentare. Lo statuto disciplina la collaborazione fra Comuni e Province partecipazione popolare, l’accesso ai procedimenti e in vista valorizzazione delle forme associative, lo statuto promuove tali forme collaborative. E’ da ricordare anche la possibilità di decentramento comune

circondari, che è obbligarono per i comuni capoluoghi e super 100.000 abitanti, e facoltativo per gli altri comuni e anche Province. A statuti e regolamenti spetta la disciplina sui procedimenti amministrativi.

Vi è la facoltà di nominare il difensore civico.

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